阅读提示：建议推进环境有偿使用的制度改革，强化环境资源的商品属性，使环境这种特殊资源的稀缺性能够体现于企业的生产成本中。

　　气候变化已成为全球关注的热点问题。2009年11月26日，我国政府宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位GDP的二氧化碳排放量比2005年下降40％~45％。这不仅是为了应对欧美等发达国家在控制温室气体排放上向我国施加巨大的压力，而且，也是切实转变我国经济发展方式，实现经济社会可持续发展的必然要求。欧盟排放交易体系(EUETS)是欧盟应对气候变化的政策框架支柱。该体系试验阶段（2005年~2007年）的运行，为欧盟履行《京都议定书》，运用总量交易机制促进温室气体减排，以及寻求低碳经济的发展模式奠定了基础。我国应借鉴欧盟制定交易体系的基本理念和实施经验，转变我国碳排放的治理思路，加强市场机制在配置环境资源中的作用。

　　欧盟的经验

　　《京都议定书》要求，从2008年到2012年，欧盟二氧化碳等6种温室气体年平均排放量要比1990年的排放量低8%。为了帮助其成员国履行减排承诺,获取运用总量交易机制减排温室气体的经验，欧盟制定了排放交易体系，并于2005年初试运行，2008年初开始正式运行。

　　第一，欧盟排放交易体系属于总量交易（cap-trade）。总量交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量或逐年降低的前提下，内部各排放源之间通过货币交换的方式相互调剂排放量，实现减少排放量、保护环境的目的。欧盟排放交易体系的具体做法是，欧盟各成员国根据欧盟委员会颁布的规则，为本国设置一个排放量的上限，确定纳入排放交易体系的产业和企业，并向这些企业分配一定数量的排放许可权DD欧洲排放单位（EUA）。如果企业能够使其实际排放量小于分配到的排放许可量,那么它就可以将剩余的排放权放到排放市场上出售，获取利润；反之，它就必须到市场上购买排放权，否则，将会受到重罚。由此，欧盟排放交易体系创造出一种激励机制，它激发私人部门最大可能地追求以成本最低的方法实现减排。

　　第二，欧盟排放交易体系采用分权化治理模式。分权化治理模式指该体系所覆盖的成员国在排放交易体系中拥有相当大的自主决策权，这是欧盟排放交易体系与其他总量交易体系的最大区别。其他总量交易体系如美国的二氧化硫排放交易体系，都是集中决策的治理模式。欧盟排放交易体系覆盖27个主权国家，它们在经济发展水平、产业结构、体制制度等方面存在较大差异，采用分权化治理模式，欧盟可以在总体上实现减排计划的同时，兼顾各成员国的差异性，有效地平衡了各成员国和欧盟的利益。欧盟交易体系的分权化治理思想，体现在排放总量的设置、分配、排放权交易的登记等各个方面。总之，欧盟排放交易体系虽然由欧盟委员会控制，但是，各成员国在设定排放总量、分配排放权、监督交易等方面有很大的自主权。这种在集中和分散之间进行平衡的能力，使其成为排放交易体系的典范。

　　第三，欧盟排放交易体系具有开放式特点。欧盟排放交易体系的开放性，主要体现在它与《京都议定书》和其他排放交易体系的衔接上。欧盟排放交易体系允许被纳入排放交易体系的企业在一定限度内使用欧盟外的减排信用，但是，它们只能是《京都议定书》规定的通 过 清 洁 发 展 机 制（Clean Development Mechanism，CDM）或联合执行（Joint Implementation，JI）获得的减排信用，即核证减排量（Certified Emission Reductions，CERs）或减排单位（Emission Reduction Units，ERUs）。此外，通过双边协议，欧盟排放交易体系也可以与其他国家的排放交易体系实现兼容。

　　第四，欧盟排放交易体系的实施方式是循序渐进的。为获取经验，保证实施过程的可控性，欧盟排放交易体系的实施是逐步推进的。第一阶段是试验阶段，时间是从2005年1月1日至2007年12月31日。此阶段主要目的并不在于实现温室气体的大幅减排，而是获得运行总量交易的经验，为后续阶段正式履行《京都议定书》奠定基础。在选择所交易的温室气体上，第一阶段仅涉及对气候变化影响最大的二氧化碳的排放权的交易，而不是全部包括《京都议定书》提出的六种温室气体。在选择所覆盖的产业方面，欧盟要求第一阶段只包括能源产业、内燃机功率在20MW以上的企业、石油冶炼业、钢铁行业、水泥行业、玻璃行业、陶瓷以及造纸业等，并设置了被纳入体系的企业的门槛。而其他温室气体和产业将在第二阶段后逐渐加入。第二阶段是从2008年1月1日至2012年12月31日，时间跨度与《京都议定书》首次承诺时间保持一致。欧盟借助所设计的排放交易体系，正式履行对《京都议定书》的承诺。第三阶段是从2013年至2020年。在此阶段内，排放总量每年以1.74%的速度下降，以确保2020年温室气体排放要比1990年至少低20%。

　　几点政策建议

　　建立一套完善的碳排放交易体系，不仅是积极履行相应国际义务的需要，而且是以最低成本方式节约资源、全面促进生态环境建设、应对气候变化的重要举措，并且还有利于各级政府和企业了解、认识国际温室气体减排机制，更有效地利用清洁发展机制（CDM）合作的规则，引进国外资金与先进技术，提升我国的“碳技术”水平。欧盟排放交易体系，是运用总量交易机制解决环境问题的范例，其成功经验，为我国节能减排和环境保护提供了有益启示。

　　第一，突出碳排放总量交易机制在控制碳排放中的战略地位。随着我国市场经济体制的确立和不断完善，已初步具备利用总量交易机制控制碳排放的条件。要转变环境治理思路，摆脱过分依赖行政手段的模式，探索依靠市场配置碳汇资源、促进节能减排的新模式。改变目前节能减排政策体系以命令-控制为主的现状，向市场机制与命令-控制相互补充、相互协调的政策体系过渡。同时，推进环境有偿使用制度改革，强化环境资源的商品属性，使环境这种特殊资源的稀缺性能够体现于企业的生产成本中，以提高企业治理污染的积极性、主动性，促进企业走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集约化道路，进而推动经济增长方式实现根本性转变。

　　第二，制定我国碳排放交易体系发展规划。首先，要制定《应对气候变化法》或《低碳经济法》，明确提出分时段控制温室气体排放的技术和数量标准，确立市场机制在降低碳排放中的地位，保证碳排放交易有法可依,有章可循。其次是构建碳排放交易市场体系。设立若干碳排放交易所，制定交易规则，并创造相对公平透明的交易环境，加强市场监管，防止不正当竞争，保证碳排放权交易市场的有效运行。其中的关键是对企业的二氧化碳排放量设立标准。最后，制定与碳排放交易市场体系相对应的低碳经济发展道路，切实发挥碳排放交易市场对经济结构调整的引导作用。

　　第三，深入解决排污权交易试点中的问题。我国从2005年开始在天津滨海新区、江苏南京和浙江绍兴等地开展污染物排放权交易试点工作，取得了一定的成效，为进一步运用总量交易机制实现节能减排提供了丰富的经验。但是，试点过程也暴露出一些急需解决的问题。一是排污权的交易税问题。排污权是一种特殊的商品，开展排污权交易，可以使社会和企业以最小的成本实现节能减排。征收交易税相当于提高排污权价格，从理论上讲，排污权交易量将会下降，从而不利于节能减排。目前，我国对这类商品交易是否征税或如何征税，尚未有明确规定，各地在排污权交易征税上五花八门，比较混乱。二是排污权从经济欠发达但环境污染相对较轻地区，向经济发达但环境污染较严重地区的流动问题。污染严重地区的企业购得排放权后，有权继续向大气或水中排放污染物，从而加剧当地环境恶化。这实际上涉及不同区域排污权市场之间的衔接问题，目前，制度设计在该问题上尚存在缺陷。三是市场监管能力比较弱，特别是监测执法水平需要提高。对这些问题，应该深入研究，进一步完善排放权交易的政策体系，从制度、机制和技术上予以解决。

　　作者：李布