排污许可制度是美国进行污染源管理的主要手段之一。许可证作为一种强制性的法律文书，以排放许可前置条件的形式，描述了排放源必须遵守的污染物排放限值和相关的法律法规要求。美国涉及污染物排放的许可证是依据单项立法分别制定的，因此大气排放许可证、水排放许可证是分别发放的，并且依据不同的法律，许可证的要求也不同。这里仅以《清洁空气法》为例介绍美国排污许可证的管理经验。

　　美国《清洁空气法》(Clean Air Act)是大气许可证的法律依据。现行《清洁空气法》规定了两类许可证：建设前许可证和运营许可证。建设前许可证主要适用于新建排放源或者现有排放源的改/扩建；运营许可证所管控的对象则是现有排放源。

　　以建设前许可证确保企业环境管理与环境质量管理的统一

　　依据美国《清洁空气法》的要求，新建主要固定源和对主要固定源进行重大改建都必须在开始建设前获得许可证。这个过程又叫做新源审查，它要求污染源应安装现代化的污染控制设备以限制空气污染物的排放，并要求污染源在开始建设之前就必须获得限制空气污染物排放的许可证。因此，新源审查也被称为建设前许可证。

　　新源审查的主要目的是对区域空气质量进行控制。首先，联邦环保局会根据空气质量标准，将不同地区划分为达标区与非达标区。然后针对不同区域设定不同的排放要求和控制技术要求，以确保通过发放许可证能够带来空气质量的改善或至少不造成当地空气质量的恶化。在空气质量达标地区发放的建设前许可证称为防止严重恶化许可证，在未达标区发放的则称为空气质量未达标地区新源审查许可证。

　　防止严重恶化许可证主要适用于年排放250吨以上受控污染物或在联邦环保局规定的28大类下的年排放100吨以上受控污染物的主要固定排放源。这里的污染物排放源的规模是指潜在的排放量，是污染物可能排放的最大量，而不是联邦法律要求的达标排放量。此类许可证审查的主要要求包括：必须使用最佳可得的控制技术 (BACT)；开展空气质量分析来评估对空气质量的影响；开展

　　对一级空气质量地区(如国家公园和野生物种栖息地)的分析，评估对其的影响；开展附加的影响分析、允许公众参与。

　　空气质量未达标地区新源审查许可证与防止严重恶化许可证有很大的不同。从污染源的规模来看，该许可证的适用条件是：年排放100吨，或根据污染地区的级别，排放量在100吨以下的污染源。此类许可证审查主要的要求是：使用最低的可实现的排放率技术(LEAR)；获得排放补偿(offset)；允许公众参与。

　　由于空气未达标地区新源审查许可证的发放地区是非达标区，因此除了要求采用比最佳可得控制技术更严格的、最低的、可实现的排放率技术(LEAR)之外，还规定必须对现有源进行改造，以1:1以上的比例抵消新增排放。也就是说，新建污染源不能增加当地排放总量，只能帮助其减少。

　　依据《清洁空气法》，新源审查中污染补偿减排量必须可以进行量化，在联邦层面能够得以实施执行，并且是永久性的。除此之外，要求达到的污染抵消量不仅要覆盖排放增量，还要大于排放增量的10个百分点(即大于10%)。根据污染物不达标的程度，补偿率会有所不同。例如，在轻微的臭氧不合格区域减排量与排放增量的比率为1.1:1，而在严重的臭氧不合格区域比率为1.5:1。

　　美国的建设前许可证将污染源的排放技术控制、总量控制与空气质量达标实现了整合。在这项整合中一个重要的工具是环境影响评价。美国的新源排放许可证制度与中国的环境影响评价制度存在很大的相似度。新改扩建项目如果想要得到批准，需要对污染情况进行技术分析，评价对环境的影响，并提出相关的治理技术措施或获取补偿配额。环境影响评价主要依据联邦环保局开发的一系列空气质量模型来完成。许可证的申请者和许可证的发放机构可以用同样的方式来评价对空气质量的影响。

　　以运营许可证明确企业污染治理的责任与义务

　　美国对现有污染源的许可证管理要比建设前许可证晚。1990年，美国国会对《清洁空气法》进行了修订，才增加此项许可内容。运营许可证的目的是合并和简化联邦、州、部落和地方当局所有关于空气污染控制的要求，对污染源采取一证式管理，使排放源所有者和运营者更容易理解和遵守管制规定，促进空气质量改善。所有主要污染源、申请建设前许可证的污染源、参与酸雨项目的污染源以及有害物质排放标准管理的污染源都必须获得运营许可证。

　　美国运营许可证主要是由联邦授权州来发放，目前有100多个州和地区级别机构被授权发放运营许可证。州可以结合其自身情况，在第五章许可证程序最低要求基础上，增加一些额外要求或标准。只有一小部分许可证是由联邦环保局发出的，主要是在印第安部落的州、在外大陆架、在美国州一级无法解决许可证的一些地区(如关岛、北马里亚纳群岛、维尔京群岛等)。

　　运营许可证可以促进公民参与，提供一个在审查过程中参与许可证审批的机会，但是更为重要的是促进企业守法。大型固定污染源必须证明自己遵守了所有联邦环境要求，并且证明自己需要拥有一份有效的建设前许可证。守法证明必须包括监测、记录、报告，以确保所有的环境要求能够持续地得到遵守。

　　以许可证的发放和管理作为环境治理的基础

　　排污许可证制度对许可机构、公众和排污者都规定了明确的权责。这是排污许可证得以有效实施的前提。

　　对于那些由州政府和地方政府签发的许可证，联邦环保局可以按照州政府和地方政府的请求在签发过程中提供技术援助。联邦环保局也可以在签发许可过程中或公众意见征询期间就州政府和地方政府的许可职权发表意见。除此之外，对于依据许可方案职权下放签发的许可证，联邦环保局可以协助处理其在法律上面临的一些质疑。

　　美国的许可证制度十分重视公众参与，并有完善的信息公开机制和救济程序来保障公民在许可证制度过程中贯穿始终的参与的权利。

　　对违反许可证行为实施严厉处罚是许可有效的重要保证。例如，联邦环保局可对每个违法行为进行每天3.75万美元的民事处罚。联邦环保局还可就违法设施的虚假报告提起刑事处罚。与此同时，许可证对企业的合法权利也有保护作用。美国运营许可证中设有“保护盾”条款对持证者给予免责。只要污染源持有明确规定相关适用环境要求的许可证，污染源将不受关于违反相关适用环境要求的执法、诉讼或公民诉讼的侵扰。美国还规定了排污许可证的救济事项，对于未被批准的许可证，申请者可以向联邦环保局环境上诉委员会提出复议。

　　许可证是进行有效环境管理的重要载体。它可以明确企业的环境义务，要求通过监测、记录保存和报告方式证明守法，从而有利于执法和企业的守法。许可证还可以让公众部分分担大气法违规行为的监督责任。有效的许可证需要对环境管理手段做出一致梳理，包括将环境质量、排放标准、控制技术、排放总量、环境影响评估等相关要求做出明确规定，同时还要对相关方的责权做出明确的规定。美国在许可证的实施上也有诸多值得借鉴的经验。比如，在许可制度的实施和企业守法方面都给予了州和企业充分的准备时间，以保证许可证规定的内容能得到遵守，维护了许可证的严肃性。

　　作者系美国环保协会中国项目主任