《中美气候变化联合声明》宣布我国计划在2030年左右实现二氧化碳排放峰值，明确了应对气候变化和发展低碳经济的战略方向，也给节能减排提出新的挑战。然而，在今年的《政府工作报告》中，能耗强度的年度目标是降低3.1%，比去年实际完成的4.8%下调了35%，与2013年的减少3.7%也相差16%；同时，2015年的碳强度下降目标也是3.1%，意味着非化石能源占比目标没有变化。这些目标与我国政府一直强调的大力推进节能减排行动有一定落差。因此，本建议认为，应该把短期目标与长期达峰任务相结合，在“十三五”规划中把碳排放总量控制作为约束性指标，并为今后15年的节能减排行动制定更有针对性的低碳发展时间表和路线图。鉴于碳峰值或碳资产管理是一个新的尝试，所以有必要通过理论分析和试点实践的结合，科学地制定碳排放总量控制目标，综合运用法律、行政、经济、技术等手段促进规划实施，引导各领域节能减排行动，倒逼绿色低碳经济转型，协同解决危害严重的雾霾污染，尽早实现碳排放达峰。

　　一、制定和实施国家“十三五”碳排放总量控制目标的重要性和必要性

　　碳排放总量控制目标是实现“2030年左右达到碳排放峰值且努力早日达峰”的必然要求。虽然我国只承诺了峰值年份目标，但并未明确峰值总量。无论如何，根据我国的可持续发展要求和全球绿色低碳发展趋势，未来向低碳能源转型和温室气体减排已是大势所趋。为尽快实现能源结构变革和绿色低碳转型，需要尽早制定碳排放总量控制时间表和路线图，并在转型发展过程中不断调整完善。

　　设定碳排放总量控制目标有利于协调已有的能源、环境等约束性指标。碳总量是涵盖社会经济发展全过程的综合性指标，并与目前节能、环保、能源清洁化紧密相连，特别是影响到经济发展模式和能源结构的综合性转型；总量目标能够和资源承载力、环境质量等可持续发展的外部约束条件直接挂钩并相互补充；碳总量约束还能避免单纯使用能源总量约束带来的潜在经济发展限制，为发展清洁能源留出创新空间。

　　碳排放总量控制目标是“十三五”建立全国性碳市场的基础。党的十八届三中全会决定提出要发挥市场的决定性作用、推行碳排放权交易制度 ，“十二五”规划纲要和国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》也明确要制定我国碳排放交易市场建设总体方案，而设定碳排放总量是建立碳排放交易市场以及碳排放配额制度的基础，只有明确了碳排放总量才可能提供长期稳定的价格信号，有力营造交易环境和推动碳市场良性发展。同时，我们还应该看到，新兴的碳资产及其管理将给未来带来更大的市场空间和产业发展机会。

　　二、依据2030年碳排放达峰，科学制定“十三五”碳排放总量控制目标

　　关于“十三五”期间碳排放总量控制目标的量化已经有了较为充分的研究基础。首先，现行的环境、能源相关计划和政策中规定的各种环境能源约束目标实际已经形成了一个“隐形的”碳总量约束。这些目标包括： 2020年碳排放强度在2005年基础上下降40%～45%， 2020年、2030年非化石能源消费占比分别达到15%和20%；2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右等。根据“十三五”规划战略研究的经济发展目标，以及逐步强化的大气污染防治目标，也可以确定今后碳排放总量的大致范围。另外，2015年年底即将在巴黎召开的联合国气候变化大会有望达成一个各国间可比较并有约束力的温室气体减排目标。这个目标将基于目前气候变化科学研究以及政治协商的结果，力争满足IPCC报告中建议的2030年全球温室气体排放回到2010年水平的要求。

　　基于上述依据的诸多研究表明，中国2030年前后能源消费产生的碳排放峰值最有可能出现在110亿～120亿吨二氧化碳的区间 。其中，2020年我国能源消费二氧化碳排放量大致在95亿～105亿吨。尽管这些情景预测都有一些前提条件和不确定性，但分析显示，只要我们的行动得力和成本适当，2020年我国碳排放总量控制在100亿吨二氧化碳左右是有可能实现的。

　　因此，建议“十三五”能源消费的碳排放总量设定以上述研究为参考。需要注意的是，以上研究均基于以往国家统计局公布的能源消费数据进行计算和模拟，而国家统计局于2015年2月26日刚刚公布的“2014年国民经济和社会发展统计公报”中，对能源消费数据进行了较大调整，即2014年我国的能源消费已经达到了42.6亿吨标准煤，对应的碳排放量约为90亿吨二氧化碳。此变化未能体现在上述研究中。因此，“十三五”碳排放总量控制目标需要根据新调整的系列能源数据及能源平衡表重新进行测算。

　　三、实施碳排放总量控制目标及碳峰值管理的政策建议

　　将碳排放总量控制目标作为“十三五”约束性指标，并结合地区和行业发展特点进行分解，实施总量和强度目标双控。根据“十二五”碳强度目标分配实施的经验和国家经济转型战略，可先确定主要行业、部门碳排放总量控制目标，再根据地区产业结构特点和发展阶段确定行政区划内碳排放总量控制目标。由于碳强度下降主要与发展阶段相关，因此在考虑强度下降的潜力和分解时不应鞭打快牛。总量目标分解除了考虑发展阶段，更要考虑主体功能区的特点。针对生态脆弱和发展落后的地区，碳减排控制目标应重点控制增量，并与碳汇等目标一并考虑，同时还应建立基于碳收支的生态补偿机制和绿色低碳转型资金机制。

　　基于碳排放总量控制目标确定全国碳市场配额总量。碳排放总量控制目标是确定全国碳市场配额的基础，碳排放配额的分配可综合考虑历史排放法、行业基准法等方法，并从主要碳排放源的行业入手。碳市场配额总量与碳排放总量控制目标相结合，既有利于建立长期稳定的政策信号，促进碳市场健康发展，又有利于精细化管理与配套政策设计，逐步完善碳总量控制和碳资产管理机制。必须指出的是，全国性碳市场的建立应该在完善碳交易和碳资产管理相关制度的基础上有序开展。

　　鼓励有条件的地区2020年率先达到峰值。通过开展试点和制定相关激励政策，促进部分已经具备一定条件的地区在2020年率先实现碳排放峰值或进入排放平台期。“十二五”期间，我国多个地区已将碳排放峰值研究纳入低碳发展工作方案。因此，将区域碳排放峰值目标纳入地方“十三五”规划，开展率先达峰试点，对于我国更好地探索低碳发展路径，传播低碳转型的最佳实践具有积极作用。

　　构建碳峰值和碳资产管理的制度体系。虽然我国确立了实现碳排放达峰的政策目标，但有关碳排放及其管理还缺乏必要的法律规范。碳排放总量控制目标的提出为制定应对气候变化和促进低碳发展的单行法提供了依据。应对气候变化法应该对减缓和适应工作的管理体系、碳减排责任主体、统计核算与监管、碳排放总量分解、碳排放权交易、碳资产管理、第三方评估、利益相关方参与、国际合作等作出明确规定。此外，还应制定低碳转型路线图、碳税、碳生态补偿制度、清洁发展机制、 以及各类低碳标准等相关制度和政策体系，更好地保障“十三五”规划及至2030年的碳排放峰值和绿色低碳转型发展目标的实现。